Stanowisko BCC wobec projektu ustawy Prawo działalności gospodarczej

Jutro (28 lipca) Rada Ministrów zajmie się projektem ustawy – Prawo działalności gospodarczej oraz projektem ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo działalności gospodarczej. Nowe regulacje, których projektodawcą jest Ministerstwo Gospodarki, przewidują stworzenie prawnych ram postępowania administracyjnego w zakresie zakładania, prowadzenia oraz zakończenia działalności gospodarczej.

Zgodnie z uzasadnieniem projektu ustawy, nowe przepisy mają służyć wzmocnieniu praw i gwarancji dla przedsiębiorców, poprzez ustanowienie norm prawnych o charakterze ogólnym, znajdujących zastosowanie dla każdego rodzaju działalności gospodarczej podejmowanej na terytorium Polski. Ministerstwo podkreśla, iż przepisy ustawy PDG dotyczą przede wszystkim relacji przedsiębiorców z organami władzy publicznej. Poniżej przedstawiamy stanowisko BCC do projektu.

I. Opis i cele projektowanej ustawy.

W projekcie określono szczegółowe zasady działania organów administracji w dziedzinie gospodarki oraz zaproponowano wprowadzenie nowych instytucji, których celem jest wzmocnienie „dialogu” między administracją a przedsiębiorcą. Projekt ustawy przewiduje następujące regulacje:

1. Wprowadzenie wspólnego pojęcia „przedsiębiorcy” obowiązującego na tle przepisów projektowanej ustawy oraz Kodeksu cywilnego oraz zmiana pojęcia „działalności gospodarczej”.

2. Wprowadzenie katalogu ogólnych zasad, na których ma być oparty system polskiego prawa gospodarczego:

a) zasady wolności działalności gospodarczej;

b) zasady równości i niedyskryminacji;

c) zasady „co nie jest prawem zabronione jest dozwolone”;

d) zasady przyjaznej interpretacji przepisów (in dubio pro libertate);

e) zasady „domniemania uczciwości przedsiębiorcy”;

e) zasada proporcjonalności;

f) zasada uprawnionych oczekiwań;

g) zasada uczciwej konkurencji oraz poszanowania dobrych obyczajów i słusznych interesów innych przedsiębiorców i konsumentów;

h) zasada profesjonalizmu i odpowiednich kwalifikacji;

i) zasada udzielania informacji.

3. Zezwolenie osobom fizycznym nieposiadającym pełnej zdolności do czynności prawnych na podjęcie i wykonywanie działalności gospodarczej.

4. Wydłużenie możliwości zawieszenia działalności gospodarczej do 36 miesięcy.

5. Zasada udzielenia tzw. „milczącej zgody”.

6. Rozsądne terminy dla przedsiębiorcy.

7. Informowanie o niespełnionych przez wnioskodawcę przesłankach wraz z powiadomieniem o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

8. Kontrole na podstawie identyfikacji prawdopodobieństwa naruszenia prawa („analizy ryzyka”).

9. Wprowadzenie instytucji sprzeciwu na przedłużenie czasu kontroli i art. 116 ust. 17.

10. Wprowadzenie możliwości złożenia skargi do sądu na postanowienie organu kontroli.

11. Wprowadzenie zakazu ponownej kontroli.

12. Mediacje.

13. Możliwość reprezentowania zbiorowych i indywidualnych interesów przedsiębiorców przez organizacje przedsiębiorców w postępowaniach administracyjnych, sądowoadministracyjnych i sądowych, na zasadach określonych w przepisach odrębnych (KPA, Ordynacja podatkowa, PPSA i KPC).

14. Powierzenie wykonywania zadań publicznych organizacjom przedsiębiorców.

15. Stworzenie zamkniętego katalogu obszarów reglamentowanych i nadanie PDG charakteru ustawy zupełnej.

II. Przedstawienie zajętego stanowiska.

Na wstępie należy zaznaczyć, że zdaniem BCC projektodawcy słusznie wskazują, iż w związku z funkcjonowaniem w obszarze prawa gospodarczego szeregu tożsamych pojęć, utrudnia się w ten sposób prowadzenie działalności gospodarczej.

Nowe Prawo działalności gospodarczej zawiera rozbudowany słowniczek podstawowych pojęć, które docelowo znajdą się w ustawach szczegółowych regulujących warunki wykonywania działalności gospodarczej.

Wskazujemy, że ujednolicenie terminologii jest niezwykle istotne dla przejrzystości prawa gospodarczego oraz jednolitej wykładni i stosowania przepisów, jednakże cel ten można osiągnąć formułując jednolite, legalne definicje terminologii używanej w całym prawie gospodarczym, a nie przez stworzenie słowniczka pojęć jedynie na potrzeby PDG i ewentualnie przyszłych aktów prawnych.

1. Odnosząc się do propozycji wprowadzenia jednolitej definicji przedsiębiorcy (wspólnej dla Kodeksu cywilnego i PDG) i wyłączenia spod tego pojęcia „działalności zawodowej”, należy zgodzić się z postulatem ujednolicenia terminologii ustawowej oraz uproszczenia definicji.

W stosunku do pojęcia „działalności gospodarczej” w prawie polskim funkcjonuje kilka definicji działalności gospodarczej. W myśl art. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (SDG), działalnością gospodarczą jest zarobkowa działalność wytwórcza, budowlana, handlowa, usługowa oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin ze złóż, a także działalność zawodowa, wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły. Natomiast w myśl ustawy o VAT (vide art. 15 ust. 1 ustawy o podatku od towarów i usług) działalność gospodarcza obejmuje wszelką działalność producentów, handlowców lub usługodawców, w tym podmiotów pozyskujących zasoby naturalne oraz rolników, a także działalność osób wykonujących wolne zawody. Działalność gospodarcza obejmuje w szczególności czynności polegające na wykorzystywaniu towarów lub wartości niematerialnych i prawnych w sposób ciągły dla celów zarobkowych. Z kolei Kodeks cywilny zawiera legalną definicje przedsiębiorcy, w myśl którą przedsiębiorcą jest osoba fizyczna, osoba prawna i jednostka organizacyjna, o której mowa w art. 331 § 1 k.c., prowadząca we własnym imieniu działalność gospodarczą lub zawodową.

Oczywistym jest fakt, że istnienie w systemie prawnym kilku definicji działalności gospodarczej nie służy przejrzystości prawa. Jednakże stopień skomplikowania współczesnych stosunków prawnych, jak również gospodarczych, nie pozwala na utworzenie jednej definicji legalnej.

Wprowadzenie nowej definicji może spowodować konieczność ponownego wystąpienia po indywidualne interpretacje podatkowe.

W ocenie BCC nie jest możliwe utworzenie ostrej i jednoznacznej legalnej definicji działalności gospodarczej. Dlatego też nowa definicja będzie musiała być znowu dookreślana przez orzecznictwo, co w okresie przejściowym może spowodować chaos. Warto w tym miejscu wskazać, że zgodnie z Wyrokiem Naczelnego Sądu

Administracyjnego (do 2003.12.31) w Łodzi z dnia 2 grudnia 1994 r., o sygn. akt SA/Łd 741/94 „Działalność gospodarcza to prawnie określona sytuacja, którą trzeba oceniać na podstawie zbadania konkretnych okoliczności faktycznych, wypełniających lub niewypełniających znamiona tejże działalności. Prowadzenie działalności gospodarczej jest zatem kategorią obiektywną, niezależnie od tego jak działalność tę ocenia sam prowadzący ją podmiot i jak ją nazywa oraz czy dopełnia ciążących na nim obowiązków z działalnością tą związanych, czy też nie.”

2. Odnosząc się do propozycji wprowadzenia katalogu ogólnych zasad do PDG, których celem jest wzmocnienie praw i gwarancji dla przedsiębiorców, zdaniem BCC wprowadzenie części z proponowanych zasad stanowi superfluum ogólnych zasad wspólnych dla postępowania administracyjnego zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz ogólnych zasad będących podstawą polskiego systemu prawnego. Powyższe dotyczy zasady proporcjonalności, zasady udzielania informacji oraz zasady „co nie jest prawem zabronione jest dozwolone”. Powielanie zasad ogólnych postępowania jest bezzasadne oraz powoduje nieczytelność przepisów obowiązujących w ramach postępowania administracyjnego. Podkreślić należy, że takie ukształtowanie przepisów może wprowadzić podwójne standardy traktowania strony w postępowaniach administracyjnych, warto bowiem podkreślić, iż przedsiębiorcy stanowią strony postępowań administracyjnych rozpatrywanych również poza projektowaną ustawą PDG.

Zdaniem ZP BCC należy rozpatrzeć wprowadzenie zasady przyjaznej interpretacji przepisów (in dubio pro libertate) oraz zasady domniemania uczciwości (in dubio pro reo) wprost do Kodeksu Postępowania Administracyjnego.

Odnosząc się do projektowanej zasady uprawnionych oczekiwań, uważamy że zasada ta wprowadza uprawnienia, z których skorzystanie przez stronę postępowania będzie w zasadzie niemożliwe. Warto bowiem podkreślić, iż obecnie brak jest systemu wskazującego praktykę postępowania przez organy administracji państwowej, zatem strona nie będzie miała możliwości weryfikacji wydanej decyzji w oparciu utrwaloną praktykę. Warto również wskazać na użycie szeregu nieprecyzyjnych pojęć tj. wypracowana praktyka oraz ważne powody odstąpienia od wypracowanej praktyki. Organ na podstawie tak skonstruowanego przepisu w zasadzie sam może decydować co stanowi dla niego wypracowaną praktykę oraz z jakich powodów od tej praktyki może odstąpić. Problematyczność projektowanej zasady dotyczy również braku możliwości stosowania projektowanej zasady przez sądy administracyjne, co może ograniczać prawo do sądowej kontroli wydanych przez organy administracji decyzji.

W zakresie zasad dotyczących ściśle projektowanej ustawy PDG, tj. zasady wolności działalności gospodarczej, zasady równości i niedyskryminacji, zasada uczciwej konkurencji oraz poszanowania dobrych obyczajów i słusznych interesów innych przedsiębiorców i konsumentów oraz zasada profesjonalizmu i odpowiednich kwalifikacji, BCC udziela aprobaty wprowadzenia tych zasad do projektowanej ustawy PDG przez wzgląd, iż te zasady dotyczą wyłącznie obszaru regulowanego przez projektowaną ustawę, co nie wpłynie na ogólne zasady postępowania administracyjnego. Niemniej jednak, w naszej ocenie, poprzestanie na zamieszczeniu przez ustawodawcę ww. zasad bez stworzenia szczegółowych ram ich funkcjonowania czy właściwych procedur nie przyczyni się w żadnym stopniu do poprawy sytuacji przedsiębiorców w Polsce jak również funkcjonowania aparatu państwowego.

3. Odnosząc się do wprowadzenia do PDG zezwolenia osobom fizycznym nieposiadającym pełnej zdolności do czynności prawnych na podjęcie i wykonywanie działalności gospodarczej, BCC wskazuje, iż proponowana regulacja może wprowadzić niepewność prawną obrotu gospodarczego. Niepewność ta związana jest z uregulowaniem możliwości działań prawnych osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych w Kodeksie cywilnym. Warto podkreślić, że przepisy art. 17-22 Kodeksu cywilnego, przewidują obowiązek potwierdzania przez przedstawiciela ustawowego dokonanych czynności prawnych w tym zobowiązań i rozporządzeń zawartych przez osobę o niepełnej zdolności do czynności prawnych. Powołane wyżej przepisy wskazują również na nieważność jednostronnej czynności prawnej dokonanej bez zgody ustawowego przedstawiciela. Ponadto sam przedstawiciel w przypadkach określonych w ustawie musi wystąpić do sądu opiekuńczego o zezwolenie na dokonanie określonych czynności. Powyższe uregulowania potwierdzają, uzasadnione obawy, że wprowadzenie możliwości prowadzenia działalności gospodarczej przez osobę nieposiadającą pełnej zdolności do czynności prawnych może spowodować niepewność na rynku oraz doprowadzić do nadużyć, czego skutkiem może być utrudnienie lub uniemożliwienie dochodzenia roszczeń.

4. Odnosząc się do proponowanej zmiany w zakresie wydłużenia okresu zawieszenia działalności gospodarczej do 36 miesięcy, BCC popiera wprowadzenie komentowanej zmiany, wskazując na uelastycznienie prowadzenia działalności gospodarczej oraz wzmocnienie odporności szczególnie małych przedsiębiorców na koniunkturalność rynku.

5. Aprobujemy również wprowadzenie udzielenia milczącej zgody organu, która na wniosek przedsiębiorcy będzie poświadczana wydanym na podstawie art. 217 Kodeksu postępowania administracyjnego zaświadczeniem. Proponowana regulacja zapewni dyscyplinę pracy organów oraz przez wzgląd na możliwość poświadczenia rozpatrzenia sprawy zgodnie z wnioskiem przedsiębiorcy wyeliminuje możliwość powstania niepewności gospodarczej w tym zakresie oraz umożliwi przedsiębiorcy potwierdzenie uzyskania decyzji zgodnie ze zgłoszonym wnioskiem.

6. Wprowadzenie zasady dotyczącej wyznaczania przez organ administracji rozsądnych terminów dla przedsiębiorcy, w celu dokonania określonej czynności jest zmianą, która w pełni zasługuje na poparcie. Należy podkreślić, iż nieadekwatnie wyznaczone terminy na dokonanie czynności w toczącym się postępowaniu powodują znaczne bariery dla przedsiębiorcy w uzyskaniu wnioskowanego rozstrzygnięcia. ZP BCC wskazuje, iż zasada ta powinna być zasadą ogólną postępowania administracyjnego, wobec czego wnioskuje o przeniesienie powyższej regulacji do Kodeksu postępowania administracyjnego, takie rozwiązanie pozwoli na skorzystanie z niej większemu kręgu odbiorców oraz zastosowanie jej jako zasady w stosunku do postępowań toczących się na podstawie przepisów poza projektowaną ustawą PDG.

7. Odnosząc się do wprowadzenia możliwości dotyczącej informowania o niespełnionych przez wnioskodawcę przesłankach wraz z powiadomieniem o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań BCC wskazuje, iż obowiązek informowania wnioskodawcy o niespełnionych przesłankach, uniemożliwiających wydanie decyzji zgodnej ze złożonym wnioskiem stanowi wyraz chęci podjęcia współpracy przez organy administracyjne w celu pozytywnego rozpatrzenia wniosku. W tym aspekcie, aprobujemy zmiany. Należy jednak podkreślić, iż wskazana w uzasadnieniu projektu ustawy PDG możliwość organu administracji do przesłania informacji o niespełnieniu przesłanek wraz z powiadomieniem o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, stanowi naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Warto podkreślić, iż strona oprócz możliwość czynnego udziału w każdym stadium postępowania ma również prawo do wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego, który dotyczy etapu po zakończeniu postępowania wyjaśniającego, a jeszcze przed wydaniem decyzji. Zatem, przyspieszenie procedury poprzez wysłanie stronie informacji o niespełnieniu przesłanek wraz z zawiadomieniem o wypowiedzeniu się co do zebranego materiału stanowi naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez pozbawienie strony prawa do weryfikacji całego materiału zebranego w sprawie przed wydaniem decyzji.

8. Odnośnie do samych kontroli, w ocenie BCC nie można zgodzić się z opinią wyrażoną przez projektodawców, zgodnie z którą, obowiązujące przepisy ustawy o SDG w zakresie kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy stanowią wypracowany kompromis pomiędzy uprawnieniami przedsiębiorcy i uprawnieniami organów. Wielokrotnie wskazywano nadużywanie instytucji kontroli, szczególnie wobec tzw.

„łatwych celów”, podczas gdy np. „znikające firmy” cieszą się relatywnie nieniepokojonym (krótkim) bytem. Rozwiązania należy szukać w usprawnianiu szybkości działania organów, głównie podatkowych, a nie w pozostawianiu szeroko otwartych „furtek”, pozwalających organom kontrolnym na obchodzenie ograniczeń zawartych w ustawie SDG. Rozwiązaniem kompromisowym byłoby zapewne obwarowanie możliwości korzystania z takich „furtek” i prowadzenia kontroli doraźnych tylko w sytuacji udokumentowanej i konkretnie określonej potrzeby. Dokumentacja taka powinna być dostępna w celu weryfikacji i ewentualnego późniejszego zaskarżenia o niezasadne kontrole.

Odnosząc się do zaproponowanego w projekcie ustawy PDG przepisu, wprowadzającego kontrole na podstawie identyfikacji prawdopodobieństwa naruszenia prawa („analizy ryzyka”), zdaniem BCC zasadne jest wprowadzenie analizy ryzyka naruszeń przepisów, gdyż doprowadzi ona do ograniczenia liczby i zakresu kontroli przedsiębiorców, u których występuje niewielkie ryzyko bądź nie stwierdzono wcześniej naruszeń obowiązujących przepisów. Wskazujemy jednak na konieczność uregulowania zasad przeprowadzenia analizy ryzyka w przepisach wykonawczych, gdyż obecna propozycja przepisu daje możliwość sporej dowolności w jej przeprowadzeniu, co może stanowić pole do nadużyć oraz przyjmowania odrębnych lub nawet sprzecznych kryteriów jej przeprowadzania przez poszczególne organy.

9. Projektowana ustawa PDG wprowadza zmianę w zakresie umożliwienia przedsiębiorcy złożenia sprzeciwu do sądu administracyjnego wobec każdorazowego przedłużenia czasu trwania kontroli przez organ. Obowiązujące przepisy o kontroli wskazują, iż kontrola może zostać każdorazowo przedłużona z przyczyn niezależnych od organu i wymaga tylko uzasadnienia na piśmie. Wprowadzona zmiana, daje zatem możliwość poddania przez kontrolowanego przedsiębiorcę weryfikacji każdorazowo wydanego postanowienia o przedłużeniu postępowania kontrolnego przez sąd administracyjny. Zdaniem BCC zmiana ta daje przedsiębiorcom realne prawo poddania weryfikacji czynności organu, wobec czego zasługuje na pełną aprobatę.

10. Odnosząc się do wprowadzenia przez przepisy projektowanej ustawy PDG możliwości złożenia skargi do sądu na postanowienie organu kontroli, BCC popiera tę zmianę, która przyczyni się do eliminacji sprzecznych z obowiązującym prawem postanowień organu oraz skutecznie rozszerzy zakres weryfikacji czynności organu kontrolnego.

Niemniej jednak, w tym kontekście, poddanie instytucji kontroli nadzorowi sądownictwa administracyjnego będzie skuteczne tylko wtedy, gdy w sądach administracyjnych utworzona zostanie „szybka ścieżka” dla postępowań w tej materii – co wymaga równoległych zmian prawnych i organizacyjnych dla sądów administracyjnych. Stworzenie „szybkiej ścieżki” dla postępowań dotyczących słuszności przeprowadzania kontroli umożliwi wprowadzenie w życie postulatu domniemania. Szybkie rozstrzygnięcia dotyczące zasadności kontroli zniechęci organy do prowadzenia kontroli bez uzasadnionych podstaw. Tylko w ten sposób możliwe jest realne zwiększenie pewności prawnej oraz – dzięki położeniu większego nacisku na rolę edukacyjną i doradczą administracji – także świadomości prawa wśród przedsiębiorców.

11. Projektowane wprowadzenie w ustawie PDG zakazu kontroli, w sytuacji gdy dotyczy ona sprawy, w której doszło do wydania przez ten organ ostatecznego rozstrzygnięcia, z wyłączeniem przypadków, kiedy organ prowadziłby kontrole, których celem byłoby sprawdzenie wykonania wspominanego rozstrzygnięcia oraz z wyjątkami wskazanymi w projekcie ustawy, zdaniem BCC przyczyni się do skrócenia czasu trwania kontroli oraz ograniczy obowiązek przedsiębiorcy do przedkładania dokumentów, które uprzednio były przedmiotem kontroli. Rozwiązanie to jest naszym zdaniem słuszne.

12. Wątpliwości BCC budzą zawarte w projekcie ustawy PDG propozycje dotyczące mediacji oraz wydania rozstrzygnięcia organu w oparciu o uzgodnienia stron podczas spotkania mediacyjnego. Abstrahując od wystąpienia ryzyka korupcji, uważamy że w praktyce można się spodziewać, iż rzeczywista istota tych instytucji postępowania sprowadzi się do próby przekonania przedsiębiorcy, że przyjęte przez organy podejście jest prawidłowe, co może wywrzeć istotny wpływ na odstąpienie przedsiębiorcy od możliwości doprowadzenia do kontroli rozstrzygnięcia przez wyższą instancję lub sąd. Warto również wskazać na wątpliwości co do kwalifikacji mediatorów w zakresie prowadzenia arbitrażu, którego przedmiotem będą przepisy materialnego i procesowego prawa administracyjnego. Zdaniem BCC, samo posiadanie wiedzy w zakresie mediacji nie daje gwarancji przyspieszenia rozpoznania sprawy bez rzetelnego przygotowania merytorycznego z zakresu przepisów prawa administracyjnego. Wskazujemy na wątpliwości co do podejmowanych rozstrzygnięć organu, w przypadku gdy przedsiębiorca odmówi udziału w spotkaniu mediacyjnym. Kompromisowe załatwienie sprawy administracyjnej - przy zachowaniu rozumianej w obecny sposób zasady legalizmu - należy uznać za nierealne. Należy zatem obawiać się, że instytucje te będą w praktyce martwe lub też staną się narzędziami przedłużania postępowania i wywierania presji na przedsiębiorcę.

13. Odnosząc się do zawartej w projekcie ustawy PDG regulacji, dotyczącej możliwości reprezentacji przez organizację przedsiębiorców zbiorowych i indywidualnych interesów przedsiębiorców w postępowaniach administracyjnych, sądowoadministracyjnych i sądowych, na zasadach określonych w przepisach odrębnych (KPA, Ordynacja podatkowa, PPSA i KPC), stwierdzamy iż wprowadzona zmiana przyczyni się do rozwoju warunków życia gospodarczego oraz wesprze tworzenie inicjatyw gospodarczych. Warto, również podkreślić, iż organizacje społeczne, mogą uczestniczyć na rzecz obywateli w postępowaniach cywilnych począwszy od 1964 roku, zatem przyznanie takiego uprawnienia organizacjom skupiającym przedsiębiorców, jest krokiem w stronę rozwinięcia reprezentacji praw przedsiębiorcy podczas toczących się postępowań. Ponad powyższe, możliwość czynnego udziału organizacji przedsiębiorców w konsultacjach publicznych w toku procesów legislacyjnych, wspomoże inicjatywę wspierania legislacji przyjaznej przedsiębiorcom, czego skutkiem będzie stworzenie nowych ram prawnych dla prowadzenia działalności gospodarczej w Polsce.

14. Powierzenie wykonywania zadań publicznych organizacjom przedsiębiorców powinno być skorelowane z przyszłym zamiarem utworzenia powszechnego i obligatoryjnego samorządu gospodarczego. Nie można stworzyć sytuacji powierzania zadań bez określenia źródła ich finansowania. Jednakże, sama idea współpracy między organami państwowymi a przedsiębiorcami, jak również zaangażowanie organizacji przedsiębiorców w realizację niektórych zadań publicznych jest jak najbardziej słuszna. Konieczne jest dokładne sprecyzowanie w jakim zakresie miałaby ta współpraca się odbywać, tak by proponowane rozwiązanie nie pozostało tylko deklaracją.

15. Zasadą jest to, że każdy na równych prawach ma prawo podjąć działalność gospodarczą według własnego wyboru. Niemniej jednak w tym zakresie istnieją pewne ograniczenia. Warto wskazać, że w myśl orzecznictwa Sądu Najwyższego (wyrok I PK 27/08 z dnia 12.09.2008 r.) „Wszelkie ograniczenia zasady wolności w prowadzeniu działalności gospodarczej (podobnie jak ograniczenia zasady wolności wyboru pracy), dopuszczalne w świetle zapisu ustawowego ze względu na ważny interes publiczny, mają charakter wyjątku i muszą być rozważane ściśle, a nie w sposób rozszerzający. Dlatego nie można ich istnienia dorozumiewać, domniemywać bądź przyjmować np. w drodze analogii”.

W ocenie BCC, zaproponowane rozwiązania mogą okazać się niewystarczające dla osiągnięcia celu założonego przez projektodawców. Istnieje bowiem ryzyko, że pomimo intencji, PDG stanie się jedynie aktem zawierającym informacje, gdzie należy poszukiwać kolejnych ograniczeń.

III. Finansowanie mediacji.

Abstrahując od wyrażonej w punkcie 12. opinii BCC w zakresie wprowadzenia postępowania mediacyjnego, zgodnie w wyrażoną w piśmie z 1 czerwca 2015 r. prośbą dotyczącą wskazania formy finansowania postępowania mediacyjnego, które powinno ostatecznie zostać wprowadzone do postanowień projektowanej ustawy PDG, wskazujemy iż

koszty związane z przeprowadzeniem mediacji w trakcie postępowania administracyjnego powinny być zaliczane do kosztów tego postępowania.

IV. Postulat w zakresie przepisów normujących odpowiedzialność funkcjonariuszy publicznych.

BCC ponawia swój postulat w sprawie wprowadzenia przepisów umożliwiających łatwiejsze dochodzenie odpowiedzialności od funkcjonariuszy publicznych. Zgodnie z poprzednio poczynionymi uwagami, w obecnym stanie prawnym stopień zabezpieczenia funkcjonariuszy praktyczne uniemożliwia dochodzenie odpowiedzialności. Należy, zatem odstąpić od nadmiernych warunków nałożenia kar i zastąpić je rezultatami wewnętrznych postępowań wyjaśniających. Należy również wprowadzić zasady metryk dokumentów tak, aby uniemożliwić anonimowość podejmowanych decyzji.

V. Wprowadzenie zasad ogólnych nakładania kar administracyjnych przez organy administracji.

Należy wskazać, że z punktu widzenia orzecznictwa i teorii prawa, sankcja administracyjna to kara nakładana w drodze aktów administracyjnych na podmioty zachowujące się sprzecznie ze stosowanymi normami prawnymi. Podstawowym celem stosowania kar administracyjnych jest zapewnienie poszanowania prawa oraz wywołanie negatywnych konsekwencji w związku z naruszeniem odpowiedniego nakazu lub zakazu. Kara administracyjna to także jedna z form stosowanego przez administrację publiczną tzw. przymusu państwowego.

Sankcje administracyjne mogą przybierać charakter kar wynikających ze stosunków administracyjnego prawa materialnego, mogą być karami porządkowymi wynikającymi ze stosunków procesowych oraz karami dyscyplinarnymi stosowanymi wobec funkcjonariuszy administracji. Kary administracyjne mogą przybierać formę grzywny - formę pieniężną albo też inną formę niepieniężną.

Podstawową funkcją kary jest wyrządzenie administrowanemu podmiotowi prawnemu jakiejś dolegliwości z wyraźnym zamiarem ukarania go. Wskazać należy, że kary administracyjnej nie należy jednak mylić z tzw. przymusem egzekucyjnym, którego podstawowym celem jest zmuszenie do zrealizowania polecenia organu administracji.

W ocenie BCC organy państwowe zbyt pochopnie szafują karami pieniężnymi, zamiast stosować pouczenia, które to również mogą prowadzić do osiągnięcia właściwych efektów, a nie niosą ze sobą tak dużych konsekwencji.

Projektodawcy proponują wprowadzenie regulacji, zgodnie z którą wymierzając administracyjną karę finansową organ administracji winien uwzględniać spełnienie określonych przesłanek, takich jak: stopień naruszenia prawa, umyślną bądź nieumyślną winę przedsiębiorcy, rozmiar społecznej szkodliwości naruszenia. W związku z tym, proponuje się wprowadzenie do PDG zespołu norm, które określałyby zasady wymiaru i odstąpienia od wymierzenia kar administracyjnych.

Projektodawcy zamierzają sformować zamknięty katalog dyrektyw wymiaru kary pieniężnej obejmujący:

 stopień, okoliczności oraz czas trwania naruszenia obowiązków;

 częstotliwość naruszeń obowiązków w przeszłości;

 stopień przyczynienia się podmiotu, wobec którego ma być nałożona kara pieniężna, do powstania naruszenia;

 możliwości finansowe podmiotu, wobec którego ma być nałożona kara pieniężna.

Obecnie obowiązująca ustawa nie zawiera regulacji dotyczących kar administracyjnych. W ocenie BCC proponowane rozwiązanie zasługuje na uwagę i należy je ocenić pozytywnie.

Niemniej jednak, regulacja ta niesie ze sobą też pewne ryzyko związane z ewentualną uznaniowością w określaniu wysokości wymierzanych kar. Wysokość kar administracyjnych powinna być zależna od dochodu przedsiębiorcy, a nie od jego przychodu. Zbyt wysokie kary administracyjne mogą doprowadzić firmę do upadłości.

Zatem, przy okazji karani są pracownicy obwinionego przedsiębiorcy, którzy na skutek opresyjności działania państwa tracą pracę.

Źródło: BCC